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　　日前，國務院法制辦公室就貫徹落實《國務院辦公廳關于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案的通知》提出工作意見。法制辦提出，要建立健全執(zhí)法記錄儀等全過程記錄裝備的配備、使用、管理和監(jiān)督規(guī)則，加強執(zhí)法場所音像記錄規(guī)范化建設，建立追責機制。

　　文件名稱有點長，簡單說就是專司對行政規(guī)章草案出臺前提建議的國務院法制辦，這次對“執(zhí)法全過程記錄制度”提出了一些建議，其中尤其醒目的可能是“建立追責機制”。執(zhí)法全程記錄，于公眾而言第一時間想到的，或是對執(zhí)法行為的有效監(jiān)督，以及在這個監(jiān)督之后所可能出現(xiàn)的對違法行政行為的制度追責。這次國務院法制辦的工作建議提到的追責機制，并非是對違法行政行為追責，而是對不規(guī)范記錄即自我約束不當?shù)淖坟煛?/p>

　　不僅行政執(zhí)法行為本身違法要追責，而且不記錄(或者不規(guī)范記錄)行政執(zhí)法過程也要追責。其目的是，在違法行政發(fā)生之前，試圖以嚴苛、規(guī)范的行政行為，確保行政執(zhí)法能夠真正做到全程記錄，以全程記錄倒逼依法行政。以前置的追責機制，盡可能避免違法行政出現(xiàn)，行政機關內(nèi)部的規(guī)章制定以及法治化努力，此處可見一斑。

　　法治國家的行政行為必須直面監(jiān)督和法治化的約束，這里的監(jiān)督在權(quán)力運行框架下主要是法律對權(quán)力的外在約束，但也并不排斥(甚至歡迎)行政權(quán)力內(nèi)部的自律。行政執(zhí)法全程記錄便是自律的一種，對全程記錄的追責機制也是自律的表現(xiàn)。

　　行政執(zhí)法過程配備執(zhí)法記錄儀，終歸還只是個經(jīng)費問題，靠財政支持來給所有行政執(zhí)法行為添置音像記錄設備，可能也很費錢，但算不上難事。關鍵在于，設備有了，執(zhí)法行為就真的能被記錄嗎?還是說，一到關鍵時候攝像頭就壞了?這考驗的，顯然不僅是記錄儀買得起買不起，而是執(zhí)法記錄儀這東西怎么才能物盡其用?此次國務院法制辦的工作建議提出，“要確立行政執(zhí)法紙質(zhì)文書標準和電子信息格式，完善執(zhí)法信息采集、存儲、分析、歸檔等規(guī)范化建設制度”，這已經(jīng)是很具體的程序要求，但也只有這樣的細節(jié)安排才能確保規(guī)范警務行為的宏觀改革思路得以真正落實。

　　建立追責機制本質(zhì)上也是一種制度倒逼。不記錄要追責，從權(quán)力運行邏輯去看，才有可能實現(xiàn)全程記錄所要達到的規(guī)范行政執(zhí)法的目標。另一方面，追責本身也是一種保護，只有行政行為全流程、各階段的嚴肅追責才能建立法治化的行政行為規(guī)范，也客觀上降低行政執(zhí)法人員的執(zhí)業(yè)風險。

　　此前公安部推進規(guī)范警務行為的一系列改革措施，行政執(zhí)法全程記錄便是值得關注的內(nèi)容之一。2016年6月，公安部出臺文件明確“當場盤問、檢查”、“處置重大突發(fā)事件、群體性事件”等6種執(zhí)法行為必須進行現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄。全程記錄是一種約束，準確說是一種全方位監(jiān)督的具象表現(xiàn)，如何確保全程記錄的真正落實，尤其是在出現(xiàn)行政執(zhí)法糾紛、違法行政指控時，出示行政執(zhí)法的全程音像資料，本身也是行政執(zhí)法自證清白的最有力證據(jù)。

　　從督促行政人員嚴格按照全程記錄的要求操作，首先要靠“不記錄要追責”的制度設計，更重要的是要在司法運行的過程中，對行政糾紛明確有利于行政相對人的舉證規(guī)范，這本身也是對行政法治的一種制度推動。行政執(zhí)法過程，行政人員具備證據(jù)采集的角色優(yōu)勢，一定程度會導致舉證責任倒置——— 行政執(zhí)法全程記錄無法提供則承擔敗訴責任，不僅有助于平衡行政訴訟甚至刑事訴訟中訴訟雙方的權(quán)利地位，而且有助于建立健全司法對行政的制度監(jiān)督。在自律與外在監(jiān)督的共同作用下，行政執(zhí)法全程記錄落到實處才有雙重保障，規(guī)范執(zhí)法行為才能從制度設計落實到具體實踐。